移送行政拘留基层有哪些困惑
新环保法第六十三条对四种严重环境违法行为移送公安机关行政拘留做出了明确规定，五部委《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》（下称《暂行办法》）为六十三条的实施提供了极具可操作性的依据。据不完全统计，在新环保法生效两个月左右时间，全国移送行政拘留共107起，足见这两个法律文件对环境执法的推动作用。
本文基于基层执法深入推进中，关于新环保法第六十三条适用的几个常见问题，作初步探讨。
谁负责移送？环境保护法不单是环保部门的法
环境违法案件移送主体是一个重要但容易被忽视的问题。环保部门应当避免陷入“环境保护法是环境保护部门的法”的误区。
根据新环保法第六十三条及《暂行办法》第二条规定，对尚不构成犯罪的环境违法行为，由“县级以上人民政府环境保护行政主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关”，很显然，负责移送的行政主体并不局限环境保护行政主管部门，还应包括以下几个主体：
农业、工业和信息化、质量监督检验检疫等主管部门有权移送
《暂行办法》第八条规定，对违反环保法“生产、使用国家命令禁止生产、使用的农药”需移送公安机关行政拘留的行为包括，“经送达责令改正文书后，拒绝、阻挠环境保护、农业、工业和信息化、质量技术监督等主管部门核查的”，由此规定可知，做出并送达责令改正文书的环境保护、农业、工业和信息化、质量技术监督等主管部门都可单独成为移送主体。
负有环境保护监管职责的其他部门有权移送
新环保法提到，县级以上环保部门对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。虽然环保法实施至今，尚无明文对何谓“统一监督管理”一词做出明确解释，但毋庸置疑的是，我国现行环境保护管理体制下，环境保护管理具体职责是分散于政府各个行政机关的。
如新环保法第六十三条第三项规定的通过暗管、渗井、渗坑、灌注等逃避监管的方式违法排放污染物的违法行为，很显然立法者偏重的是对违反水污染防治法，通过逃避监管方式违法排放水污染物违法行为的打击（因为通过渗井、渗坑等方式排放并非大气污染物的常见违法排放方式）。但是，违法排放水污染物的监管主体在现行体制下较为复杂。例如在全国各城市均较为常见的施工工地泥浆水排放行为，因各地行政机构设置的不同，管理部门亦不尽相同。
根据《城镇排水与污水处理条例》的规定，县级以上城镇排水行政主管部门负责本行政区域内城镇排水与污水处理的监督管理工作。实际操作中，各地在建工程向城市河道、市政管网偷排泥浆水的行为，普遍适用该条例和各地地方法规规章作为处罚依据，由各地城镇排水行政主管部门（常见的为市政部门、城管部门或水务部门）实施处罚。
笔者认为，对此类违法行为情节严重的（如工地偷排泥浆水造成城市河道大范围污染），应当由各地确定的城镇排水行政主管部门在依法作出行政处罚后，依《暂行办法》第五条的规定，移送公安机关。
哪些案件应移送？基于环境违法程度分三个层次去把握
实践中还有几个问题，什么程度的环境违法行为应当移送公安机关？甚至会产生这样的误区，为避免所谓的渎职风险，是否所有案件一律移送即可？
对何种违法行为应当移送公安机关已有详细规定。问题在于，新环保法和《暂行办法》中确定的“尚不构成犯罪，依法作出行政处罚决定后，仍需要移送公安机关处以行政拘留的案件”应做如何理解。
事实上，结合我国刑法、行政处罚法及以上规定，可以清楚探寻立法者确定的，应予行政拘留环境违法行为的基本外延，即基于环境违法行为或结果的严重程度，可将其分为一般环境违法行为、严重环境违法行为和环境犯罪行为，对于严重环境违法行为但尚未构成犯罪的，应当予以移送。实务上，对三类违法行为的界限可做如此把握：
1，环境犯罪行为
即符合《刑法》“破坏环境资源罪”和“两高”司法解释所列举情形的。
2，严重环境违法行为
一是基于刑事处罚与行政处罚衔接，应当移送公安机关予以行政拘留的环境违法行为，即违法者行为方式已基本符合《刑法》和“两高”司法解释关于环境犯罪的描述，但在行为量度和结果量度上，尚不构成“严重污染环境”的。如新环保法第六十三条第三项所规定的对“逃避监管的方式违法排放污染物”行为予以拘留，事实上就是对“两高”司法解释第一条第四项规定的，逃避监管方式排放有毒有害污染物在行政处罚领域的衔接。因此对“两高”司法解释中其他情形，如在饮用水源保护区排放一般污染物的；非法排放、倾倒、处置危险废物数量较大但未达到三吨的等行为，均可以此进行处理。
二是基于新环保法第六十三条第一、二、四项规定，严重扰乱环境行政管理秩序的行为。此类行为的危害性除了排污行为对环境造成的有形影响，更在于对环境监管秩序的破坏，导致环境监管目的落空，从而影响环境质量和环境安全。因此，此类环境违法行为严重性应至少从以下两方面审查，一是主观违法情节的严重性，新环保法第六十三条第一、二、四项均规定，责令改正的前置条件可视为严重性的判断标准，如经责令后拒不改正，则可视为情节严重。二是显性或潜在后果的严重性，如未取得排污许可证实施排污的行为超标严重，或未经环评项目排污行为已引起群体反应，或存在严重影响环境安全风险等。
3，一般违法行为
除前文所述环境违法行为和严重环境违法行为外，则为一般环境违法行为，应依环保法做出罚款等行政处罚。应特别指出的是，对于一般违法行为和严重违法行为的判断，事实上属于环保部门自由裁量权行使的范畴，本文所做的只是原则性界定，其具体实施各地应结合实际出台具体操作细则为宜。
移送给谁？环保行政管理体制不统一带来移送不对等
案件移送的级别管辖
根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。但这条规定并未明确受理公安机关的级别，对此，《暂行办法》第十二条做出规定，案件移送部门应当在做出移送决定后3日内将案件移送书和案件相关材料移送至同级公安机关。
结合两者规定可知，案件的受理机关原则上是违法行为地与移送部门同级的公安机关。
需要指出的是，目前我国各省、市环保部门行政管理体制并不统一，部分地区环保部门实行市以下垂直管理，因此，区公安机关如需行使管辖权，原则上应由市环保部门根据《暂行办法》移送同级公安机关后，由市公安机关根据《公安机关办理行政案件程序规定》指定管辖。
属地管辖的特殊情况
根据《公安机关办理行政案件程序规定》第十条“几个公安机关都有权管辖的行政案件，由最初受理的公安机关管辖。必要时，可以由主要违法行为地公安机关管辖。”
常见的此类环境违法行为是对非法运输、处置危险废物违法行为。
实践中，环保部门在移送此类案件时会发现，危险废物移出地、处置地或倾倒地等公安机关均有管辖权。对此，最初受理的公安机关或主要违法行为发生地（如非法倾倒地）公安机关都可以作为管辖机关。如几个均有管辖权的公安机关发生争议的，可根据《公安机关办理行政案件程序规定》第十一条，报请共同的上级公安机关指定管辖。
此外，《公安机关办理行政案件程序规定》还规定了集中专属管辖的情形，如交通公安机关管辖港航管理机构管理的轮船上、港口、码头工作区域内和港航系统的机关、厂、所、队等单位内发生的行政案件；国有林区的森林公安机关管辖林区内发生的行政案件。对此，环保部门在移送时应予注意。